פסק-דין בתיק בג"ץ 5113/12

השופטת ע' ארבל:

           עניינה של העתירה בבקשת העותר לקבוע את בטלותו של תיקון מס' 45 לחוק מבקר המדינה, התשע"ב-2012 (להלן: התיקון). על פי התיקון הוסף לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב] (להלן: חוק מבקר המדינה) סעיף 8ג הקובע כי מבקר המדינה אשר כהונתו הסתיימה, יהיה מוסמך לסיים הכנת דו"ח או חוות דעת בתוך שלושה חודשים מיום סיום כהונתו, ובלבד שטיוטת הדו"ח או חוות הדעת נמסרה למבוקרים לפחות שלושה חודשים לפני מועד סיום הכהונה.

רקע

1.        ביום 24.6.12 פורסמה מטעם הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת הצעת חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 45) (השלמת דין וחשבון וחוות דעת על ידי מבקר שכהונתו תמה), התשע"ב-2012. ביום 25.6.12 עברה הצעת החוק בקריאה ראשונה, וביום 26.6.12 עבר התיקון בקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת. יוער כי התיקון נערך בתקופת פרישתו של מבקר המדינה היוצא, השופט מיכה לינדנשטראוס, אשר כהונתו פקעה במהלך חודש יולי 2012.

טענות הצדדים

2.        העותר מבקש, כאמור, לקבוע את בטלותו של התיקון, ולחלופין לקבוע כי לא יחול על מבקר המדינה היוצא. טענתו המרכזית של העותר כי התיקון סותר את הוראת סעיף 7(ב) לחוק יסוד: מבקר המדינה (להלן: חוק היסוד) הקובע כי "תקופת כהונתו של מבקר המדינה תהיה שבע שנים". לטענתו, בתיקון לחוק אין כדי לעקוף את פרשנותו המפורשת של חוק היסוד לפיה כהונת המבקר נמשכת 7 שנים בלבד. עוד לטעמו, מדובר בחוק פרסונאלי וספציפי שאושר על ידי מספר קטן יחסית של חברי כנסת והוא פוגע באינטרס הציבורי.

3.        עמדת המשיבים מלכתחילה בדיונים שנערכו בכנסת היתה כי קיים קושי חוקתי בתיקון לחוק מבקר המדינה. היועץ המשפטי לממשלה כמו גם היועץ המשפטי לכנסת סברו כי התיקון כפשוטו אינו עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: מבקר המדינה, כי הדבר מעורר קשיים חוקתיים ומוסדיים, ולכן מלכתחילה הביעו עמדתם כנגד חקיקת החוק. עם זאת, לעת הזאת, לאחר שעבר התיקון על ידי הכנסת, עמדת המשיבים היא כי דין העתירה להידחות. המשיבים מסכימים שקיים מתח מסוים בין התיקון לבין סעיף 7(ב) לחוק היסוד, אך סבורים כי אין במתח זה כדי להוביל לבטלותו של התיקון. הם סבורים כי גם מבלי להכריע בסוגיה כבדת המשקל בעניין פגיעה בחוק יסוד נעדר שריון ונעדר פסקת הגבלה באמצעות חקיקה רגילה, יש מקום לדחות את העתירה. זאת, באמצעות פרשנות מצמצמת לתיקון באופן שימנע סתירה עם חוק היסוד. לפי פרשנות זו מכהן בפרק הזמן המדובר מבקר מדינה אחד, הוא המבקר הנכנס, וכל סמכויות מבקר המדינה לגבי כלל ענייני ביקורת המדינה נתונות בידיו. המבקר היוצא רשאי להשלים את כתיבת הדו"ח, אך מדגיש המשיב 2 כי אין הוא רשאי לפעול ללא הסכמת המבקר המכהן, וכי תידרש הסכמה של המבקר המכהן לכל הפעולות המתבצעות על ידי המבקר היוצא וסמכויות העזר אותן הוא מפעיל במשך שלושת החודשים שלאחר סיום כהונתו. עוד, לטענת המשיב 2, יש לפרש את התיקון כך שנדרשת הסכמת המבקר הנכנס גם לשם הנחת הדו"ח על שולחן הכנסת. התיקון מכוון למקרים חריגים ויש לעשות שימוש בו במשורה.

דיון והכרעה

4.        לאחר ששמענו את טענות הצדדים הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. חוק יסוד: מבקר המדינה קובע כי תקופת כהונתו של מבקר המדינה תעמוד על שבע שנים, וכי המבקר יכהן תקופה אחת בלבד (סעיף 7(ב) ו-(ג) לחוק היסוד). המחוקק בחר לגדור את משך תקופת כהונתו של מבקר המדינה, ואף עשה זאת במסגרת חוק יסוד. לא יכול להיות ספק כי קביעה לפיה מבקר המדינה היוצא יוכל להמשיך ולכהן במקביל למבקר המדינה המכהן, אף אם לתקופה קצרה, אינה עולה בקנה אחד עם ההסדר הקבוע בחוק היסוד. מאחר שמדובר בחוק יסוד אשר אינו מכיל פסקת הגבלה או שריון כלשהו, מתעוררת לכאורה השאלה מה דינה של חקיקה רגילה של הכנסת אשר סותרת את חוק היסוד. שאלה זו נידונה באמרות אגב במספר פסקי דין, תוך קביעה כי "אין בכוחה של הוראת חוק לשנות מהוראותיו של חוק יסוד" (בג"ץ 212/03 חרות התנועה הלאומית נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה, פ"ד נז(1) 750, 755 (2003); כן ראו בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950 (2002); בג"ץ 1384/98 אבני נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(5) 206 (1998)). עם זאת, כפי שטענו המשיבים, אין אנו נדרשים גם במסגרת זו להכריע בסוגיה, וזאת מאחר שניתן לצקת לתיקון פרשנות שתמנע את הסתירה בינו לבין חוק היסוד.

5.        בית משפט זה חזר ואמר לא אחת כי כאשר תוקפו של חוק מועלה לדיון ומתעורר ספק בדבר חוקתיותו, שומה על בית המשפט לבחון תחילה אם אפשרית פרשנות סבירה אשר תמנע את הסתירה בינו לבין חוק היסוד. זאת, כמובן, כל עוד פרשנות כזו אפשרית ואינה נוגדת את לשונו הברורה והמפורשת של החוק. ובלשונו של המשנה לנשיא, מ' חשין:

"כפי שלמדנו ושנינו, עד שנידרש לטענת בטלותו של חוק, שומה עלינו, בראש וראשונה, לפרש את החוק כלשונו וכתכליתו; להוסיף ולקבוע את תחומי פרישתו; ואגב פרשנות זו הוטל עלינו הנטל לעשות כמיטבנו ולנסות להשלים בין הוראות החוק לבין הוראות חוק היסוד" (בג"צ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 257 (2004)).

           לכך יש להוסיף כי נקודת המוצא לבחינת חוקתיות החוק היא חזקת החוקיות, במיוחד כאשר מדובר במעשה חקיקה. בית המשפט ינהג ריסון ואיפוק בהתערבות במעשה חקיקה, במיוחד מעשה חקיקה ראשית:

"מושכלות יסוד הם כי דבר חקיקה משקף את רצון נבחרי הציבור, שההליך הדמוקרטי הפקיד בידם את מלאכת קביעת הנורמות החקיקתיות במדינה. הרשות המחוקקת היא האחראית למעשי החקיקה שנועדו להגשים תכליות ראויות באמצעים מידתיים. בית המשפט מפעיל ביקורת שיפוטית, צרה בהיקפה, על חקיקת הכנסת, ובוחן במסגרתה לא את תבונתה של החקיקה אלא את חוקתיותה" (בג"ץ 6304/09 לה"ב - לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 62 (לא פורסם, 2.9.10)).

           מכאן, שיש להעדיף פרשנות לתיקון שעולה בקנה אחד עם חוק יסוד: מבקר המדינה, על פני פרשנות לפיה קימת סתירה בין התיקון לבין חוק היסוד.

6.        ברי כי פרשנות לתיקון המטשטשת את מועד סיום כהונת המבקר היוצא ואת עקרון רצף הכהונה, ואשר מאפשרת למבקר היוצא לפעול כמבקר מדינה במקביל למבקר המדינה המכהן, אינה עולה בקנה אחד עם התשתית החוקתית של חוק יסוד מבקר המדינה, וזאת אף אם מדובר בתקופה זמנית וקצרה. אלא שאיני סבורה כי זוהי הפרשנות המחייבת לתיקון שהתקבל בכנסת. כפי שהציעו המשיבים, ניתן להעניק לחוק פרשנות סבירה, המתיישבת עם לשונו ותכליתו, באופן שהתיקון לא יעמוד בסתירה חזיתית לחוק היסוד, ושלא יתפרש כהארכת תקופת כהונתו של המבקר היוצא כך שיכהנו שני מבקרים בו זמנית.

7.        לשון התיקון הינה כללית ביותר, ולפיה המבקר היוצא "מוסמך לסיים את הכנת הדין וחשבון או חוות הדעת" בשלושת החודשים לאחר סיום כהונתו.     הפרשנות המתחייבת היא פרשנות מצמצמת אשר עיקרה הוא כי כל הסמכויות לגבי ביקורת המדינה נתונות בידי המבקר המכהן, הנכנס, בעוד המבקר היוצא סיים את כהונתו, ואין לו סמכות אלא זו הניתנת ומאושרת לו על ידי המבקר הנכנס. המבקר היוצא, אם כן, תלוי לצורך השלמת הדו"ח בהתאם לתיקון, במבקר הנכנס. חשוב להדגיש כי גם להנחת הדו"ח שהשלמתו נתבקשה על שולחן הכנסת תידרש הסכמת המבקר המכהן שבידיו נתונה הסמכות. יתרה מכך, תכלית החקיקה היא השלמת הדו"ח שהחל המבקר היוצא והגשתו לכנסת, הא ותו לא, וזאת בעיקר משיקולי יעילות וחיסכון בזמן ובמשאבים. לשם כך, עיקר עבודתו של המבקר היוצא בתקופת הזמן שהותיר לו התיקון, תהיה השלמת כתיבת הדו"ח אשר את הטיוטה בעניינו מסר שלושה חודשים לפחות טרם סיום כהונתו. הפעלת סמכויות עזר, כגון חקירה נוספת או השלמת הבדיקה, תיעשה באופן חריג ביותר, כל עוד הדבר הכרחי לצורך השלמת הדו"ח, וכמובן על דעת ובהסכמת המבקר המכהן. באופן כללי ניתן לומר כי התיקון נועד למקרים חריגים ביותר והשימוש בו יעשה בזהירות ובמשורה.

8.        יתכן ויתעוררו קשיים בעתיד במצבים כאלה ואחרים אשר בשלב זה לא הועלו. עם זאת, הפרשנות המצמצמת והדווקנית בהתייחס להשלמת דו"ח שהטיוטה שלו הינה סופית ונמסרה למבוקרים, כאשר הכנת הדו"ח אמורה להסתיים בטווח של שלושה חודשים, וכאשר כלל פעולותיו של המבקר היוצא תלויות בהסכמתו של המבקר הנכנס, ממילא מובילה לטווח פעולה מוגבל ביותר אשר יצמצם את החשש לחיכוך או לקשיים מוסדיים כאלו או אחרים. בודאי שאין פרשנות זו מאפשרת מצב של שני מבקרים מכהנים או התנגשות כזו או אחרת בין השניים.

           הפרשנות האמורה לתיקון, לפיה סמכותו של המבקר היוצא מתמצה בטיפול בדוחות וחוות דעת המצויים בשלבים סופיים של הכנתם, וכפופה להסכמתו של המבקר המכהן, אינה שקולה להארכת כהונתו של מבקר המדינה היוצא. על כן היא אינה סותרת את הוראת סעיף 7(ב) לחוק יסוד: מבקר המדינה הגודרת את כהונתו של מבקר המדינה לשבע שנים בלבד. בהתאם לכך, דין טענתו החוקתית של העותר כנגד התיקון להידחות.